دراسة الجدوى التشريعية... الواجب المتغافل عنه

من المعتاد قبل اتخاذ أي قرار استثماري جدّي، أن يلجأ المعني الى دراسة جدوى اقتصادية من شأنها قياس التكلفة والمنافع للمشروع الاقتصادي أو التجاري الذي يزمع القيام به، بحيث يكون المستثمر على بيّنة من العناصر الواجب توافرها والمخاطر التي يجب تجنبها لتحقيق فكرته ونجاح مشروعه. ينطبق هذا الأمر على مشروع الصناعة التشريعية، بحيث يقتضي وفق أفضل الممارسات العالمية أن تمر عملية صياغة النصوص القانونية بمرحلة «تحليل الأثر التشريعي»

Regulatory impact assessment (RIA) التي تتكون من عدة مراحل متتالية ومجموعة عناصر متكاملة تتغيّا تبيان الجدوى من النص المرتقب، فتخلص النتيجة في نهاية المطاف الى العدول عن التشريع اكتفاء بآخر أو تلافياً للتضخم في منظومة القواعد القانونية، وأما إلى المضي بإجراءات إصداره مع بعض التعديلات اللازمة في الصياغة والنتائج المستهدفة.

لقد أصبح رائجاً في عصرنا الحالي أن من المرتكزات الرئيسة لمفهوم الحكم الرشيد وسيادة القانون وجود حوكمة تشريعية تستدعي نظام توجيه لعمل واضعي النصوص القانونية، وفي هذا السياق يرتبط تقييم الأثر التشريعي ارتباطاً وثيقاً بعملية الإصلاح التشريعي الهادف الى تحقيق الأمن القانوني الذي من بين عناصره الرئيسة التحرر من التشريعات العقيمة والمعيقة، وإدارة جيدة للبنية التشريعية من خلال إعداد سياسة تشريعية منضبطة وواضحة، واعتماد آليات علمية للوصول الى التشريع الأفضل.

عادة ما يأخذ تحليل الأثر التشريعي شكل مستند يتضمن عدة أسئلة يقتضي الإجابة عنها ومجموعة عناصر وبيانات يلزم اطلاع الصائغ عليها في مرحلة صياغة النص وقبل إصداره، بما يسهم في إجراء تقييم مفصّل ومنهجي للآثار المحتملة للتشريع وتوقّع علمي لتحقق الأهداف المرجوة منه، فلا ينبغي بالمنطق الاقتصادي والمالي أن تتجاوز تكاليف التشريع فوائده، ومن غير المقبول اجتماعياً ألا يكون معززا للرفاهية المستدامة لا الآنية، كما لا يجوز في كل الأحوال ألا تصرف فوائده المأمولة النظر عن مخاطره العالية.

على الرغم من وجود بعض القواسم المشتركة في مستهدفات وثائق تقييم الأثر التشريعي كتحديد علاقة التشريع موضوع التقييم بالنصوص الأعلى درجة محلياً أو النصوص الاتفاقية اقليمياً ودولياً، والتأكد من قصور النصوص القائمة عن تحقيق الأغراض المبتغاة منه، تتنوع وتختلف مستهدفات هذا التقييم تبعاً لتغيّر الزمان والمكان والنظام القانوني المتبع، ففي حين تركز النمسا والبرتغال وهولندا مثلاً على تحديد الأثر المالي للقانون المرتقب على الموازنة العامة، إضافة الى آثاره الاجتماعية والاقتصادية الأخرى كما في جمهورية التشيك، تتوسع الدراسة في بلجيكا لتشتمل على تقييم مخاطر التشريع على قطاعات الصحة والسلامة والبيئة، وتطول في فينلندا تقييم التأثيرات على الموازنة والاقتصاد والقوى العاملة والبيئة والمجتمع والصحة والسياسات الإقليمية والمساواة بين الجنسين.

إن اللجوء إلى تقييم الأثر التشريعي، لم يعد في العالم المتقدّم رفاهية فكرية بل صار واجباً قانونياً وربما دستورياً كما هي الحال في فرنسا، وفي هذا السياق اهتمت منظمة التعاون والتنمية الاقتصادية (OECD) منذ بداية هذا القرن بحث الدول الضنينة برفاهية شعوبها على ضرورة الالتزام في سياساتها التشريعية وصياغاتها القانونية بقياس الأبعاد الاقتصادية والاجتماعية المرتقبة من أي نص قانوني تعتزم إصداره، فقامت المنظمة من أجل ذلك بوضع مجموعة من الأدلة والوثائق المرجعية المحدثة دورياً لتشكل مرجعاً معيارياً لدراسة الأثر التشريعي، وهكذا فعل الاتحاد الأوروبي حين تبنت المفوضية الأوروبية إجراءً شاملاً لدراسة الأثر الذي يهدف إلى التحقق من جودة المقترحات التشريعية التي تصاغ في أجهزتها ووحداتها المختلفة، وقد كان هذا موضوع المبادئ التوجيهية التي تم تعميمها على الدول المنضوية تحت الاتحاد لأول مرة في عام 2005، الأمر الذي ارتبط بإنشاء مجلس تقييم الأثر Impact Assessment Board الذي أنشأه الاتحاد الأوروبي عام 2006 كهيئة مستقلة تحت سلطة رئيس المفوضية الأوروبية.

وبتشريح لمعظم منهجيات ووثائق تقييم الأثر المتبعة في الدول المتقدمة، يتبين أنها تتفق- بشكل أو بآخر- على مرور عملية التقييم بسلسلة من المراحل المتعاقبة التي تبدأ بتحديد أهداف القاعدة القانونية والمشكلة التي ستعالجها أو التي وضعت من أجل معالجتها، ومن ثم جمع البيانات وإجراء المشاورات اللازمة بشأن الواقع ومستهدفات التشريع، تمهيداً لتحديد الخيارات البديلة وتقييمها، ومن ثم وضع النص الذي يقتضي أن يخضع بدوره وبعد نفاذه لمتابعة دقيقة وتقييم لاحق.

***

ما أحوجنا في دولنا العربية لمثل هذا المنطق السليم في الحوكمة التشريعية، فالتشريع الرشيد لا يجوز أن ينحصر في ردات الفعل، كما لا ينبغي أن يكون موضوع مقايضة سياسية أو أن يكون استجداء لشعبوية لا تمتّ الى المصلحة العامة بصلة، بل يجب أن يكون في جميع الأحوال خلاصة دراسة علمية ومنهجية دقيقة تقيس فوائده انطلاقاً من تكاليفه الاجتماعية والاقتصادية والبيئية وبالطبع المالية.

فأي تشريع يناقض مبدأ الاستدامة ويتعارض مع المصالح العليا، يعدُّ لغواً، وأي نص قانوني يخاطب المشاعر الآنية على حساب التطلعات المستقبلية، يعدُّ سابحاً في فضاء اللا مبالاة الوطنية.

وإن كانت السياسة هي فنّ الممكن، فإن صناعة تشريع «الفن الممكن» الذي تخطّى في الدول المتقدمة مجرد الانفعال السياسي ليصبح علماً يستخدم من خلاله المشرّع مهارات وقواعد واضحة ودقيقة للوصول الى غايات وطنية سامية، لا ضرر في أن يتم استخدامها فيما بعد كإحدى أدوات الترويج والإقناع السياسي.

* كاتب ومستشار قانوني