وجهة نظر: الأسهم الذهبية في الشركات المساهمة العامة الناشئة

نشأت الأسهم الذهبية خلال موجة الخصخصة التي بدأت في الثمانينيات والتسعينيات، وتتمثل مهمتها الرئيسة في ضمان احتفاظ الدولة بسُلطة الاعتراض على القرارات الصادرة عن المؤسسات الاستراتيجية التي تملكها الدولة ثم تتم خصخصتها.

وينطبق هذا المفهوم خصوصاً على المؤسسات المرتبطة بالمصالح الوطنية، من مثل المياه والكهرباء والنِّفْط والغاز والمطارات والموانئ البحرية، حيث تتدفق البضائع داخل البلاد وخارجها.

يضاف إلى ما سلف أن الأسهم الذهبية تُعَدّ أداةً مثالية للتخفيف من غلواء انتقادات أولئك الذين يعارضون خصخصة المؤسسات العامة، من خلال ضمان حق النقض للدولة لمنع القرارات التي يرونها تُلحق الضرر بتلك المؤسسات.

وأهم من ذلك أن الأسهم الذهبية توفّر حمايةً قوية ضد عمليات الاستحواذ غير المرغوب فيها.

تاريخيًّا، وُلد مفهوم سياسة الأسهم الذهبية بالمملكة المتحدة في ثمانينيّات القرن الماضي، في ظلّ حكومة مارغريت ثاتشر المحافظة، عندما نُفِّذَتْ سياسة الخصخصة الجديدة، وذلك بإنشاء شركات مساهمة عامة عن طريق نقل بعض المؤسسات المملوكة للدولة من القطاع العام إلى الخاص.

وفي ذروة موجة الخصخصة البريطانية، تشير التقديرات إلى أنه تمت خصخصة أكثر من 50 شركةً من قطاعات متنوعة، كالمطارات والموانئ البحرية والبنزين والغاز، وكذلك الاتصالات السلكية واللاسلكية.

ووَظفت هذه الشركات مجتمعةً نحوَ 2.5 مليون شخص.

وعلى مدى السنوات القليلة التالية، انتشر مفهوم الأسهم الذهبية إلى بلدان أخرى، وخاصة في أوروبا الغربية كفرنسا وإيطاليا وألمانيا وإسبانيا والبرتغال.

ففي بداية التسعينيات، اعتُمِدت الأسهمُ الذهبية ضمانةً أساسية تقع في يد الحكومات عند نقْل ملكية الشركات المملوكة للدولة إلى القطاع الخاص.

وفي الكويت، نص القانون رقم 37 لسنة 2010 في شأن تنظيم برامج وعمليات التخصيص في المادة 16 منه على ضرورة وجود الأسهم الذهبية في المؤسسات العامة التي تتم خصخصتها عبر تشكيل شركة مساهمة عامة تُدرَج في بورصة الكويت، فامتلاك حكومة الكويت أسهمًا ذهبية في كل مؤسسة تمّت خصخصتها حديثًا هو أمر إجباري لا اختياري.

ويختلف شرط الكويت هنا عن معظم قوانين الخصخصة المقارنة، إذ تكون الأسهم الذهبية تقديرية.

والأسهم الذهبية غير إلزامية في قوانين الخصخصة في الأردن ولبنان، فالحكومة تتمتّع بسلطة تقديرية من حيث احتفاظها بأيّ أسهم ذهبية في بعض المؤسسات التي قد تكون ذاتَ مصلحة وطنية.

هذا ولم تُوجِبْ بعض القوانين الحديثة في المنطقة امتلاكَ الحكومة أسهمًا ذهبية في الشركات المساهمة العامة التي تنشأ بعد الخصخصة، كقانون التخصيص العُماني الصادر بالمرسوم السلطاني رقم 51 لسنة 2019.

وموقف المشرّع الكويتي هذا مشابه للقانون الفرنسي الذي نص على وجوب امتلاك الدولة أسهُمًا ذهبية في الشركات المخصخصة للمسائل ذات المصلحة الوطنية: الكيانات التي تؤثر في الصحة العامة للبلاد، أو الأمن العام، أو الدفاع الوطني.

لكنّ القانون الفرنسي يذهب إلى أبعدَ من ذلك، إذ تمتد ملكية الدولة لهذه الأسهم عندما يقتضي النظامُ العام ذلك. وفكرة النظام العامّ في حد ذاتها هي فكرة فضفاضة، إذ يمكن أنْ يَتوسَّع مفهوم الشركات التي من الواجب أنْ تمتلك الدولة الفرنسية فيها أسهمًا ذهبية، حتى ولو لم تكن كذلك، باعتبار مفهومِ النظام العام ذا زوايا رحبة جدًّا، وقابلاً للنقاش إلى حد كبير.

وينبغي إعادة النظر في سياسة المشرّع الكويتي من حيث تبنّي الأسهم الذهبية بوصفها إلزاميةً في كل كيان تمّت خصخصته، فليس كل كيان مملوك للقطاع العام يمثّل مصلحة وطنية عُليا.

ومن الأمثلة على ذلك شركات الترويج للسياحة والنهوض بالصناعات الترفيهية، كشركة المشروعات السياحية، فمن غير المتصور أن يميل المستثمرون الاستراتيجيون إلى تقديم عطاءات على حصص في ملكية شركة تكون معها الحكومة هي الصانعَ الوحيد للقرار النهائي من خلال ملكيتها للأسهم الذهبية، والحجّة هنا ليست ضد ملكية الدولة للأسهم الذهبية، ولكن في أهمية التفريق بين الكيانات المملوكة للدولة، والتي لا تؤثر بطبيعتها في المصالح الوطنية.

وفي واقع الأمر، كانت الكويت تسير على الطريق الصحيح قبل صدور القانون رقم 37 لسنة 2010 في شأن تنظيم برامج وعمليات التخصيص، خلال المداولات التي دارت حول خصخصة الخطوط الجوية الكويتية عام 2008، فلم يتضمّن القانون رقم 6 لسنة 2008 بشأن تحويل مؤسسة الخطوط الجوية الكويتية إلى شركة مساهمة إلزامية الأسهم الذهبية، ومن البديهي أن يكونَ الناقل الوطني لدولة ما مملوكًا لحكومتها، كالخطوط الجوية البريطانية على سبيل المثال بعد عمليات خصخصتها المتتابعة.

إن وجود أسهم ذهبية حكومية إلزامية دون النظر إلى أي استثناءات للكيانات المخصخصة التي لا تهمّ المصلحة الوطنية يمكن أن يثبط حافز الاستثمار، لأن من شأن ملكية الدولة الإجبارية للأسهم الذهبية قَمْعَ مبادئ ديموقراطية إدارة الشركة ما تملكه الدولة من سلطة واسعة استنادًا إلى هذه الأسهم الذهبية، بغضّ النظر عن النسبة المئوية لقيمة الأسهم التي تحتفظ بها الحكومة.

إنّ السماح للأسهم الذهبية بأن تكون اختيارية كأصل عام، مع إلزامية وجودها في الكيانات الوطنية ذات الصلة بالمصلحة العامة للدولة، من شأنه أن يعزز أهداف الخصخصة بالكويت، ويضعها في وضع أفضل.

فالأمور التي تسهّل أهداف الدولة وطموحاتها المستقبلية ذات مصلحة وطنية بلا شك.

لكن ينبغي أن تكون فكرة المصالح الوطنية مُنَظمةً تنظيمًا صارمًا، وألا تُذْكَرَ فقط بعضُ الصناعات المعفاة بنص القانون، مثل التعليم والصحة ومصافي النفط، فضلاً عن إنتاج النفط والغاز الوطني.

فيجب على الحكومة أنْ توضح سلفًا أيّ خطط للخصخصة من حيثُ الاحتفاظ بالأسهم الذهبية عندما تكون ثَمَّة أسباب وجيهة تجعل الدولة تحتفظ بأسهم إلزامية في بعض المشروعات.

على سبيل المثال، تُعَدّ إدارة الموانئ البحرية مصدر قلق للأمن القومي، لأنّ الكويت تعتمد اعتمادًا كبيرًا على صادرات النفط عن طريق البحر، ولذلك ثَمَّةَ ما يُسوّغُ الأسهم الذهبية الإلزامية.

ومع ذلك، فإن الأسهم الذهبية لكيانات الدولة المخصخصة التي لا تنطوي على مخاوف تتعلق بالأمن القومي ليس لها ما يُسَوّغها.

وينبغي تبنّي تعريفٍ جديد من شأنه أن يوضح القطاعات التي ستخضع للأسهم الذهبية دون لبس أو غموض، بقواعدَ أكثر وضوحًا من تلك التي اعتَمَدها المشرّع الفرنسي.

وعلى الرغم من ذلك، حتى مع وجود محددات منضبطة، قد تتجاوز مصالح الدولة التعريف نفسه بسبب التطوّر المتغيّر باستمرار للقضايا السياسيّة.

ومن الأمثلة البارزة على ذلك شركة مطاحن الدقيق والمخابز الكويتية التي أَنْشَأتْها حكومة الكويت لاستيراد الدقيق، وإنتاج وتوريد المخبوزات وغيرها من السلع ذات العلاقة.

للوهلة الأولى، قد لا يُعَدّ هذا الكيان مرتبطًا بمصالح وطنية ذاتِ عُمق، لأن جُلّ المواد مستورَدٌ من الخارج، ويجوز لأي شركة خاصة أخرى ممارسة النشاط التجاري نفسِه.

ومع ذلك، قد يرى رأي راجح أن وجود مثل هذه الشركة يمثّل مصلحة وطنية للكويت بوصفها دولةً ذاتَ مناخ صحراوي لا تَزرع الدقيق محليًّا، حيث تظهر أهميتُها الاستراتيجية خلال حالة الطوارئ التي تتطلب وجودَ الرقابة الحكومية لتجنُّب أيِّ نقص غيرِ متوقّع، على عكس البلدان التي بسبب جغرافيّتها المختلفة تُعَدّ منتجة ومصدّرة للدقيق، حيث يكون ثَمَّةَ بدائلُ للسكان المحليين.

ومن ثَمّ، يجب على الحكومة الكويتية أن توضح سلفًا سببَ الحاجة إلى امتلاكها الأسهم الذهبية، كلما كانت هناك خطط خصخصة لأي مؤسسات حكومية لإعلام كل من الجمهور والمستثمرين المهتمين.

والإخفاق في تحديد هذه المصالح بوضوح سيكون بمنزلة إساءة استخدام للتسمية الواسعة للمصالح الوطنية.

إن تحديد المصالح الوطنية في الحالات التي تكون فيها الأسهم الذهبية إلزاميةً لا يُضْفي في حدّ ذاتِه الشرعيةَ على استخدام الأسهم الذهبية، لأن «المصالح الوطنية» هي عبارة واسعة يمكن أن تشمل أيّ قطاع أو عملٍ تجاري.

فمن المهم أن يُصدر المشرّع الكويتي بيانًا على أساس كل حالة على حدة، لتوضيح سبب الحاجة الحتمية إلى تملّك الحكومة أسهُمًا ذهبية في مشروع ما.

وفي حين أن حيازة الأسهم الذهبية هي مسألة تتعلق بالأمن القومي، فإنّ تحديد الأمور التي يجوز للدولة أن تستخدم فيها حق النقض لكل شركة هو أيضًا أمر ضروري.

إن التحديد الواضح السابق للمسائل التي ينطبق عليها حق النقض سيمكّن المستثمرين الإستراتيجيين المحتَمَلين من التنبؤ بالمشروعات التي قد تخضع للأسهم الذهبية الإلزامية.

ونتيجة لذلك، فإن القانونَ نفسه سيستبعد بعض المشروعات من الأسهم الذهبية، ومن ثَمّ تتوسَّع مساعي الاستثمارات، بحيثُ يمكن للمستثمرينَ دعمُ الشركة في العمل بحريّة دون الخوف من ممارسة حقّ النقض الحكومي في عمليات صنع القرار اليومية.

فحقُّ الحكومة في الاعتراض على أي قرار من مجلس الإدارة وجمعية المساهمين يَمَسّ المصالحَ الوطنية كما حددتها الحكومة هو حقٌّ متأصّل في قانون الخصخصة على النحو المنصوص عليه في المادة 16 من القانون رقم 37 لسنة 2010.

ومع ذلك، فقد أسندت السلطةُ التشريعية إلى المجلس الأعلى للتخصيص سلطةَ تحديد الحقوق التابعة لهذه الأسهم الذهبية، وتحديد من يمارس هذه الحقوق بسلطة تقديرية نهائية، ومن ثَمّ لا يجوز الطعن في قرارات المجلس الأعلى للتخصيص، وهنا تكمن المعضلة التي لا تُمكّن المستثمرَ الاستراتيجي من الاعتراض على القرار بالطعن عليه، ولا سيّما في القرارات التي يرى المستثمر أنها غير متعلقة بالمصلحة العامة، خلافًا لقوانينَ أخرى مقارنة تسمح بتقديم التماس والطعن في أي ممارسة لحق النقض الحكومي المُستَمد من ملكية الأسهم الذهبية كالقانون اللبناني.

هنا، لن يجد المستثمرون جهودَ الخصخصة التي تبذلها الكويت جذابة، لكون سلطتهم بوصفهم مساهمين مُلّاكًا تعتمد على السلطة الحصرية للمجلس الأعلى للخصخصة.

فينبغي أنْ يكونَ المستثمرون الاستراتيجيونَ قادرينَ على التماس قرار المجلس الأعلى في غضون فترة زمنية معقولة.

وفي حالة عدم نجاح الالتماس، من الضروري أنْ يكونَ ثَمَّة مسار قانوني لرفْع دعوى في المحاكم الكويتية ضد المجلس الأعلى للتخصيص.

هذا، ويجب أنْ يُفسَّر حق النقض الذي تملكه الحكومة بوَصْفها مساهمًا في الشركة على أنه أداة قانونية مناسبة لحماية مصالح الدولة، وللحفاظ على مستوى معقول من فرض السيطرة على المسائل المتعلقة بالأمن القومي للبلاد، دون إهدار لحقوق المستثمرين الاستراتيجيين من القطاع الخاص.

ولأن الأسهم الذهبيّة لم تصدر بعدُ في الكويت، فما زال ثَمَّةَ متَّسع من الوقت للسلطة التشريعية لتقوِّم السياسة الكامنة وراء إصدار الأسهُم الذهبيّة تقويمًا شاملاً، لتخفيف مخاوف المستثمرين من حيث المفهومُ الفضفاض للأسهم الذهبية الذي يمكّن الحكومة من الاعتراض على أي قرار لمجلس الإدارة في الشركة المساهمة العامة الجديدة، تحت ستار يكتنفه الغموضُ.

على أن قانون الخصخصة يحتاج إلى الاعتراف بوضوح بأن الأسهم الذهبية غير قابلة للتحويل إلى كيانات أخرى غير مملوكة للدولة، إذا باعت الدولة أسهُمَها في الشركة، إذ قد تفكّر الدولة في خفض ملكيتها إلى الحدّ الأدنى للاحتفاظ بالأسهم الذهبية، بدلًا من بيع كل ملكيتها، بحيث تُضَمَّنُ هذه الأسهم الذهبية في حساب الملكية.

إضافة إلى ذلك، كان من الأجدر بالمشرّع أن يحصر استخدام حق النقض المترتّب على امتلاك الدولة للأسهم الذهبية بموجب المادة 16 من القانون رقم 37 لعام 2010، بحيث تُستخدَم فقط في الأمور الجوهرية التي تؤثر في الشركة ككُلّ (أي: بيع الشركة، وخفض رأس المال، وعمليات الدّمج والاستحواذ، والتصفية، وتغيير الغرض المؤسسي للشركة)، وهذا من شأنه أن يمنع ممارسة حق النقض للحكومة على القرارات التشغيلية اليومية أو إدارة مجلس الإدارة للمسائل الروتينية.

لكنّ تنظيم المشرع الكويتي للأسهم الذهبية لم يَخْلُ من بعض السمات الإيجابية، إذ لم يسمح للحكومة بتعيين أعضاء مجلس الإدارة في الشركة المساهمة العامة الجديدة خارج الأطر القانونية التي نص عليها قانون الشركات، بعكس بعض القوانين المقارنة الأخرى التي توسّعت في الحقوق المصاحبة للأسهم الذهبية، بحيث منحت الدولةَ حقوقًا مفرطة تتجاوز حقّ النقض نفسه، كحق تعيين أعضاء مجلس الإدارة في قانون الخوصصة الجزائري لعام 2001.

وفي دول أخرى، يكونُ حتى حقّ النقض مؤقتًا، بحيث تتوقف آثاره فور أن تبيع الدولة كامل ملكيتها في الشركة.

حدث هذا مع بعض شركات الكهرباء في المملكة المتحدة، بعد أن باعت الحكومة كلّ ملكيتها، ومن ثَمّ محت أسهُمَها الذهبية في أوائل التسعينيات.

اقترح البعض أن الأسهم الذهبية ونقضها يجب أن يكون مؤقتًا لا أبديًا، مع فترة تقييد صريحة مدتها خمس سنوات أو عشر، تنتهي مباشرة في تاريخ معيّن.

والحجة هي أنّ أيّ تقييد للملكية الخاصة ينبغي أن يستند إلى أساس منطقي صحيح، وإلى فترة زمنية محدودة.

ومع ذلك، يرى البعض الآخر أن الدولة يجب أن تحتفظ بأسهُمها الذهبية إلى أجل غير مسمّى، لأن القول بعكس ذلك يتنافى مع الهدف الذي من أجله وجدت الأسهُم الذهبيّة.

وعليه، فإن بناء الأسهم الذهبية بموجب قانون الخصخصة في الكويت يحتاج إلى تنقيح تشريعي، وينبغي أنْ يكونَ حق النقض المصاحب لهذه الأسهم الذهبية اختياريًّا في ظروف معيّنة، لا إلزاميًّا.

ومن الضروري أيضًا وضعُ معاييرَ أكثرَ وضوحًا، لتحديد المخاوف المتّصلة بالمشروعات المتعلقة بالأمن القومي للبلاد.

لكنْ يجب تجنّب التفسيرات الواسعة لتحديد ماهيّة الأمن القومي، للحيلولة دون استخدام الأسهم الذهبية كأداة تعيق المبادرات الإيجابية للمستثمرين الاستراتيجيين.

إضافة إلى ذلك، ينبغي أن يكون حق الطعن على أيّ حق نقضٍ مستندٍ للأسهم الذهبية مُتاحًا، ولا سيّما عندما يعتقد المستثمرون بحسن نية أن الدولة أساءت استخدامَ مثل هذا الحق.

وأخيرًا، ينبغي أن يشير القانون بوضوح إلى أنَّ أيَّ بيع مستقبلي للملكية الحكومية في الشركة المساهمة العامة لا ينقل هذه الأسهم الذهبية إلى المالك الجديد، وبدلاً من ذلك ينتهي وجود هذه الأسهم عند تخارج الدولة عن كامل ملكيتها في هذه الشركات.

* أستاذ القانون التجاري وأسواق المال

كلية الحقوق - جامعة الكويت