«الدستورية» المصرية تحسم مفهوم الضرورة: غياب المجلس ووقوع حدث لا يحتمل التأخير شرطان قانونيان لإصدار التشريع من رئيس الدولة

الجريدة • تنشر الطعون على انتخابات الصوت الواحد 1

تبدأ «الجريدة» منذ اليوم نشر عدد من الطعون الانتخابية التي أقيمت على انتخابات مجلس الأمة التي أجريت في الأول من ديسمبر الماضي، والتي بلغ عددها ٥٦ طعناً انتخابياً من بينها ٢٣ طعناً قُدِّمت على المرسوم بقانون الخاص بتعديل قانون الدوائر الانتخابية، والذي انتهى إلى تخفيض عدد الأصوات لكل ناخب إلى صوت واحد بدلاً من أربعة أصوات.

وتستند الطعون الانتخابية المقامة على مرسوم الصوت الواحد إلى مخالفته لنص المادة ٧١ من الدستور، كما ستنشر «الجريدة» مذكرة الحكومة للرد على الطعون الانتخابية المقامة، واليوم في الحلقة الأولى تنشر حكم المحكمة الدستورية المصرية الذي تستند إليه عدة طعون مقامة أمام المحكمة الدستورية الكويتية لإلغاء مرسوم الصوت الواحد والذي تحدد فيه «الدستورية المصرية» مفهوم حالة الضرورة، كسند لانتفائها في مرسوم الصوت الواحد، وفي ما يلي نصه:

تنشر «الجريدة» نص حكم المحكمة الدستورية المصرية الذي انتهت فيه الى ان الضرورة التي تستلزمها المادة 147 من الدستور المصري والتي تعادل المادة 71 من الدستور الكويتي تخضع لرقابة القضاء، وهي شرط قانوني يجب توافره لدى تنفيذ المادة من قبل رئيس الجمهورية في فترة غياب مجلس الشعب.

وأضافت المحكمة الدستورية المصرية، في حكمها، انه لا ينال من ذلك ما اثارته الحكومة من ان تقديم الضرورة الداعية لاصدار القرارات بقوانين، عملا بالمادة 147 من الدستور متروك لرئيس الجمهورية تحت رقابة مجلس الشعب، باعتبار ذلك من عناصر السياسة التشريعية التي لا تمتد اليها الرقابة الدستورية، مضيفة في حكمها، انه وإن كان لرئيس الجمهورية سلطة التشريع الاستثنائية طبقا للمادة المشار اليها وفق ما تمليه المخاطر المترتبة على قيام ظروف طارئة تستوجب سرعة المواجهة، وذلك تحت رقابة مجلس الشعب، الا ان ذلك لا يعني اطلاق هذه السلطة في اصدار قرارات بقوانين دون التقيد بالحدود والضوابط التي نص عليها الدستور، والتي سبق ان استظهرتها المحكمة، ومن بينها اشتراط ان يطرأ في غيبة مجلس الشعب ظروف من شأنها توفر الحالة الداعية لاستعمال رخصة التشريع الاستثنائية، وهو ما لم يكن له قائمة بالنسبة للقرار بقانون المطعون عليه، الامر الذي يحتم اخضاعه لما تتولاه هذه المحكمة من رقابة دستورية.

إقرار

وأوضحت المحكمة الدستورية، في حكمها الذي يستشهد به عدد من الطعون الانتخابية المقدمة الى المحكمة الدستورية، طعنا على مرسوم الضرورة بتعديل قانون الدوائر الانتخابية بتخفيض عدد الاصوات الى صوت واحد، أن اقرار مجلس الشعب للقرار بقانون المطعون عليه لا يترتب عليه سوى مجرد استمرار نفاذه بوصفه الذي نشأ عليه كقرار بقانون دون تطهيره من العوار الدستوري الذي لازم صدوره، كما انه ليس من شأن هذا القرار في ذاته ان ينقلب به القرار بقانون المذكور على عمل تشريعي جديد يدخل في زمرة القوانين التي يتعين ان يتبع في كيفية اقتراحها والموافقة عليها وإصدارها القواعد والاجراءات التي حددها الدستور في هذا الصدد، وإلا ترتب على مخالفتها عدم دستورية القانون، وفي ما يلي نص حكم المحكمة الدستورية المصرية رقم 28/2 دستوري، والصادر في 4 مايو 1985، والذي تستند اليه الطعون الانتخابية المقامة امام المحكمة بطلب الحكم بعدم دستورية المرسوم لمخالفته المادة 71 من الدستور.

تتحصل وقائع القضية اثر دعوة قضائية نظرتها محكمة جزئية للاحوال الشخصية مفادها مطالبة زوجة بولاية على النفس ضد زوجها، وطالبت بالحكم لها بنفقة شرعية منذ عام على رفع الدعوى، وقررت المحكمة الجزئية وقف الدعوى وإحالتها الى المحكمة الدستورية للفصل في مدى دستورية القرار بقانون رقم 44 لسنة 1979 بتعديل بعض احكام قوانين الاحوال الشخصية المصرية.

مخالفة

ودفعت الحكومة امام المحكمة الدستورية المصرية بعدم قبول الدعوى استنادا الى ان قرار الاحالة جاء خلوا من بيان النص الدستوري المدعي بمخالفته خروجا على ما توجبه المادة 30 من قانون المحكمة الدستورية المصرية.

وردت المحكمة الدستورية، ردا على الدفع الحكومي، بأن قرار الاحالة الى المحكمة استظهرت النصين الواجب تطبيقهما على واقعة الدعوى المعدلين بالقرار بقانون، وتراءى للمحكمة عدم دستورية هذا التشريع في جملته، لمخالفته المادتين 108 و147 من الدستور، لانه لم تتوافر عند اصداره في غيبة مجلس الشعب ظروف تتوجب الاسراع في اتخاذ تدابير لا تحتمل التأخير.

وأضافت «الدستورية» ان سن القوانين عمل تشريعي تختص به الهيئة التشريعية التي تتمثل في مجلس الشعب طبقا للمادة 86 من الدستور، والاصل ان تتولى هذه الهيئة بنفسها سلطة التشريع على مقتضى القواعد المقررة من الدستور، الا انه نظرا لما قد يطرأ في غيبة مجلس الشعب من ظروف توجب سرعة مواجهتها بتدابير لا تحتمل التأخير، فقد اجاز الدستور لرئيس الجمهورية في تلك الحالات ان يصدر في شأنها قرارات لها قوة القانون، وقد حرص المشرع الدستوري على ان يضع لهذه السلطة الاستثنائية في التشريع من الضوابط والقيود ما يكفل عدم تحويلها الى ممارسة تشريعية مطلقة، موفقا بذلك بين مقتضيات مبدأ الفصل بين السلطات وضمان مباشرة كل منها للمهام المنوطة بها، وبين الاعتبارات العملية الملحة التي تتطلب تخويل رئيس الجمهورية رخصة التشريع، على سبيل الاستثناء لمواجهة تلك الظروف الطارئة حال غياب المجلس التشريعي المختص اصلا بذلك.

زوال

وتابعت بأنه من اجل ذلك نص الدستور في الفقرة الأولى من المادة 147 على انه «اذا حدث في غيبة مجلس الشعب ما يوجب الاسراع في اتخاذ تدابير لا تحتمل التأخير جاز لرئيس الجمهورية ان يصدر في شأنها قرارات تكون لها قوة القانون» وفي الفقرة الثانية على انه: «يجب عرض هذه القرارات على مجلس الشعب خلال خمسة عشر يوما من تاريخ صدورها اذا كان المجلس قائما، وتعرض في اول اجتماع له في حالة الحل له او وقف جلساته، فإذا لم يعرض زال بأثر رجعي ما كان لها من قوة القانون دون حاجة الى اصدار قرار بذلك، وإذا عرضت ولم يقرها المجلس زال بأثر رجعي ما كان لها من قوة القانون، الا اذا رأى المجلس اعتماد نفاذها في الفترة السابقة او تسوية ما ترتب على اثارها بوجه اخر».

وقالت المحكمة الدستورية ان المستفاد من هذا النص ان الدستور، وان جعل لرئيس الجمهورية اختصاصا في اصدار قرارات تكون لها قوة القانون في غيبة مجلس الشعب، الا انه رسم لهذا الاختصاص الاستثنائي حدودا ضيقة تفرضها طبيعته الاستثنائية، منها ما يتعلق بشروط ممارسته، ومنها ما يتصل بمآل ما قد يصدر من قرارات، استنادا اليه، فأوجب لإعمال رخصة التشريع الاستثنائية ان يكون مجلس الشعب غائبا، وأن تتهيأ خلال هذه الغيبة ظروف تتوافر بها حالة تسوغ لرئيس الجمهورية سرعة مواجهتها بتدابير لا تحتمل التأخير الى حين انعقاد مجلس الشعب، باعتبار ان تلك الظروف هي مناط هذه الرخصة وعلة تقريرها، واذ كان الدستور يتطلب هذين الشرطين لممارسة ذلك الاختصاص التشريعي الاستثنائي، فإن رقابة المحكمة الدستورية العليا تمتد اليهما للتحقق من قيامهما باعتبارهما من الضوابط المقررة في الدستور لممارسة ما نص عليه من سلطات، شأنهما في ذلك شأن الشروط الاخرى التي حددتها المادة 147، ومن بينها ضرورة عرض القرارات الصادرة استنادا اليها على مجلس الشعب للنظر في اقرارها أو علاج آثارها.

أعمال

ولفتت «الدستورية» الى انه يتبين من الأعمال التحضيرية للقرار بقانون رقم 44 لسنة 1979 المطعون عليه ان الاسباب التي استندت اليها الحكومة في التعجيل بإصداره في غيبة مجلس الشعب تتمثل فيما اوردته مذكرته الايضاحية من «ان القانونين رقم 25 لسنة 1920 ورقم 25 لسنة 1929 الخاصين ببعض احكام الاحوال الشخصية قد مضى على صدورهما قرابة خمسين عاما، طرأ فيها على المجتمع كثير من التغيير المادي والادبي، الذي انعكست اثاره على العلاقات الاجتماعية، الامر الذي حمل القضاء عبئا كبيرا في تخريج احكام الحوادث التي تعرض عليه، وقد كشف ذلك عن قصور في بعض احكام القوانين القائمة، مما دعا الى البحث عن احكام الاحوال التي استجدت في حياة المجتمع المصري، وذلك في نطاق نصوص الشريعة دون مصادرة اي حق مقرر بدليل قطعي لاي فرد من افراد الاسرة، بل الهدف من المشروع هو تنظيم استعمال بعض هذه الحقوق.

كما انه عند عرض القرار بقانون (محل الطعن) على مجلس الشعب للنظر في اقراره، افصح وزير الدولة لشؤون مجلس الشعب عن ماهية الضرورة التي دعت الى اصداره بقوله: «ولا شك ان الضرورة تحتم استصدار قانون لتعديل الاحوال الشخصية. وقد طال الامد على استصدار هذه القوانين وطول الامد واستطالة المدة هي حالة الضرورة بل هي حالة الخطورة، فالاسرة المصرية تنتظر هذا الاصلاح منذ عام 1905، واللجان تنعقد وتتعثر اعمالها، ولكن دون جدوى، ولائحة ترتيب المحاكم الشرعية والقانونان اللذان يحكمان مجال الاسرة رقم (25) لسنة 1920 ورقم (25) لسنة 1929 كلاهما يحتاجان الى تعديل منذ صدورهما اي منذ عامي 1920 و 1929، اليس في هذا كله مدعاة لضرورة يقدرها ولي الامر ليصدر قرارا ثوريا بإصلاح الاسرة لو ترك الامر لاقتراح قرار بقانون او لمشروع وثارت حوله المناقشات وظل شهورا وسنين، فأين هي الحاجة التي تدعو الى تحقيق اصلاح الاسرة بقرار ثوري مثل القرار بقانون المعروض».

تشريعات

وأوضحت المحكمة في حكمها أنه لما كان ذلك وكانت الاسباب سالفة البيان وحاصلها مجرد الرغبة في تعديل قوانين الاحوال الشخصية بعد ان طال الامد على العمل بها رغم ما استجد من تغييرات في نواحي المجتمع، وإن جاز ان تندرج في مجال البواعث والاهداف التي تدعو سلطة التشريع الاصلية الى سن قواعد قانونية جديدة او استكمال ما يشوب التشريعات القائمة من قصور تحقيقا لاصلاح مرتجي، الا انه لا تتحقق بها الضوابط المقررة في الفقرة الاولى من المادة 147 من الدستور، ذلك ان تلك الاسباب تفيد انه لم يطرأ خلال غيبة مجلس الشعب ظرف معين يمكن ان تتوافر معه تلك الحالة التي تحل بها رخصة التشريع الاستثنائية التي خولها الدستور لرئيس الجمهورية بمقتضى المادة 147 المشار اليها، ومن ثم فإن القرار بقانون رقم 44 لسنة 1979 اذ صدر استنادا الى هذه المادة وعلى خلاف الاوضاع المقررة فيها يكون مشوبا بمخالفة الدستور.

وبينت المحكمة أنه لا ينال مما تقدم ما اثارته الحكومة من ان تقدير الضرورة الداعية لإصدار القرارات بقوانين عملا بالمادة 147 من الدستور متروك لرئيس الجمهورية تحت رقابة مجلس الشعب، باعتبار ذلك من عناصر السياسة التشريعية التي لا تمتد اليها الرقابة الدستورية، ذلك انه كان لرئيس الجمهورية سلطة التشريع الاستثنائية طبقا للمادة المشار اليها وفق ما تمليه المخاطر المترتبة على قيام ظروف طارئة تستوجب سرعة المواجهة، وذلك تحت رقابة مجلس الشعب، الا ان ذلك لا يعني اطلاق هذه السلطة في اصدار قرارات بقوانين دون التقيد بالحدود والضوابط التي نص عليها الدستور، والتي سبق ان استظهرتها المحكمة، ومن بينها اشتراط ان يطرأ في غيبة مجلس الشعب ظروف من شأنها توفر الحالة الداعية لاستعمال رخصة التشريع الاستثنائية، وهو ما لم يكن له قائمة بالنسبة للقرار بقانون المطعون عليه، الامر الذي يحتم اخضاعه لما تتولاه هذه المحكمة من رقابة دستورية.

عوار

وأوضحت المحكمة انه من ناحية اخرى فإن اقرار مجلس الشعب للقرار بقانون المطعون عليه لا يترتب عليه سوى مجرد استمرار نفاذه، بوصفه الذي نشأ عليه كقرار بقانون دون تطهيره من العوار الدستوري الذي لازم صدوره، كما انه ليس من شأن هذا القرار في ذاته ان ينقلب به القرار بقانون المذكور الى عمل تشريعي جديد يدخل في زمرة القوانين التي يتعين ان يتبع في كيفية اقتراحها والموافقة عليها واصدارها للقواعد والاجراءات التي حددها الدستور في هذا الصدد، وإلا ترتب على مخالفتها عدم دستورية القانون.

وختمت المحكمة بأنه لما كان ما تقدم، وكان القرار بقانون رقم 14 لسنة 1979 بتعديل بعض احكام قوانين الاحوال الشخصية المطعون عليه قد استهدف بتنظيمه التشريعي المترابط موضوعا واحدا قصد به معالجة بعض مسائل الاحوال الشخصية المتعلقة بالاسرة، على ما سلف بيانه، وكان العيب الدستوري الذي شابه قد عمه بتمامه لتخلف سند اصداره فإنه يتعين الحكم بعدم دستوريته برمته، فلهذه الاسباب حكمت المحكمة بعدم دستورية القرار بقانون رقم 44 لسنة 1979 بتعديل بعض احكام قوانين الاحوال الشخصية.

ضوابط دستورية

قالت المحكمة الدستورية المصرية، في حيثيات حكمها، إنه «حيث ان نصوص الدستور تمثل القواعد والأصول التي يقوم عليها نظام الحكم في الدولة، ولها مقام الصدارة بين قواعد النظام العام التي يتعين التزامها ومراعاتها باعتبارها اسمى القواعد الآمرة وإهدار ما يخالفها من تشريعات، وهذه القواعد والأصول هي التي يرد اليها الأمر في تحديد ما تتولاه السلطة العامة من وظائف اصلية، وما تباشره كل منها من اعمال اخرى، استثناء من الأصل العام الذي يقضي بانحصار نشاطها في المجال الذي يتفق مع طبيعة وظيفتها، وإذ كانت هذه الأعمال الاستثنائية قد اوردها الدستور على سبيل الحصر والتحديد فلا يجوز لأي من تلك السلطات ان تتعداها الى غيرها، او تجور على الضوابط والقيود المحددة لها، فيشكّل عملها حينئذ مخالفة دستورية تخضع، متى انصبت على قانون أو لائحة، للرقابة القضائية التي عهد بها الدستور الى المحكمة الدستورية العليا دون غيرها، بغية الحفاظ على مبادئه وصون احكامه من الخروج عليها».

تشابه حالة الضرورة بين الدستورين الكويتي والمصري

النص الكويتي

المادة 71 من الدستور الكويتي

 «إذا حدث فيما بين أدوار انعقاد مجلس الأمة أو في فترة حله ما يوجب الإسراع في اتخاذ تدابير لا تحتمل التأخير جاز للأمير أن يصدر في شأنها مراسيم تكون لها قوة القانون، على ألا تكون مخالفة للدستور أو للتقديرات المالية الواردة في قانون الميزانية.

ويجب عرض هذه المراسيم على مجلس الأمة خلال خمسة عشر يوما من تاريخ صدورها، إذا كان المجلس قائما، وفي أول اجتماع له في حالة الحل أو انتهاء الفصل التشريعي، فإذا لم تعرض زال بأثر رجعي ما كان لها من قوة القانون بغير حاجة إلى إصدار قرار بذلك. أما إذا عرضت ولم يقرها المجلس زال بأثر رجعي ما كان لها من قوة القانون، إلا إذا رأى المجلس اعتماد نفاذها في الفترة السابقة أو تسوية ما ترتب من آثارها بوجه آخر».

النص المصري

تنص المادة 147 من الدستور المصري على انه «اذا حدث في غيبة مجلس الشعب ما يوجب الاسراع في اتخاذ تدابير لا تحتمل التأخير جاز لرئيس الجمهورية ان يصدر في شأنها قرارات تكون لها قوة القانون».

 وفي الفقرة الثانية تنص على انه: «يجب عرض هذه القرارات على مجلس الشعب خلال خمسة عشر يوما من تاريخ صدورها اذا كان المجلس قائما، وتعرض في اول اجتماع له في حالة الحل له او وقف جلساته، فإذا لم يعرض زال بأثر رجعي ما كان لها من قوة القانون دون حاجة الى اصدار قرار بذلك، وإذا عرضت ولم يقرها المجلس زال بأثر رجعي ما كان لها من قوة القانون، إلا اذا رأى المجلس اعتماد نفاذها في الفترة السابقة او تسوية ما ترتب على اثارها بوجه آخر».