«مكافحة الفساد» تنتظر اللائحة التنفيذية لأداء مهامها

قال الأمين العام المساعد في هيئة مكافحة الفساد د. محمد بوزبر إن قانون إنشاء الهيئة يعد منظومة قانونية قائمة فى مواجهة جرائم الفساد، معتبراً أن هذه المنظومة تحتاج إلى إقرار المزيد من القوانين التي تكفل المزيد من الشفافية والنزاهة.

وسط تقديرات ترجح انطلاق عمل هيئة مكافحة الفساد خلال العام المقبل بعد الموافقة الرسمية على لائحتها التنفيذية، تشهد الفترة الراهنة سباقا مع الإجراءات التنفيذية الأخرى المتعلقة بتعيين الجهاز الوظيفي للهيئة وتأهيله لممارسة مهامه في مكافحة الفساد وتحقيق النزاهة والشفافية في أداء الإدارات العامة للهيئة.

وعلى مسافة فترة وجيزة من الموعد المحتمل لانطلاقة عمل الهيئة، يشير الأمين العام المساعد لشؤون الفساد والتحقيق في الهيئة د. محمد بوزبر إلى أن هناك معوقات تشريعية لقانونها، موضحاً أن إنشاءها جاء بموجب مرسوم بقانون رقم 24 لسنة 2012، وأن هذا القانون من القوانين الفريدة في مجال مكافحة الفساد وكشف الذمة المالية.

وقال بوزبر لـ«الجريدة» إن المشرع الكويتي جمع أغلب القوانين المتعلقة بالنزاهة والشفافية والحكم الرشيد في قانون واحد هو «إنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد والكشف عن الذمة المالية» السابق ذكره، مبيناً أن هذا القانون يعد منظومة قانونية قائمة في مواجهة جرائم الفساد، لكن هذه المنظومة تحتاج إلى إقرار المزيد من القوانين التي تكفل المزيد من الشفافية والنزاهة كقانون تعارض المصالح وقانون حق الاطلاع على المعلومات.

ويرى أن هناك معوقات لوجستية وفنية صاحبت إقرار قانون الهيئة، ما تسبب في تأخر اختيار مجلس الأمناء المكلف رسم السياسة العامة للهيئة بالاضافة الى تبني المجلس لسياسة توظيف صارمة شملت جميع الموظفين في الهيئة من القياديين والاشرافيين والتنفيذين.

وأوضح أنه بعد توفر بعض الكوادر الوظيفية المؤهلة بدأت الهيئة بصياغة دستورها المتمثل في اللائحة التنفيذية، والتي لا يمكن لقانون الهيئة أن يفعّل بشكل كامل الا بوجودها، حيث لم ينص القانون على فترة نفاذ كافية بعد الاقرار لتفعيل أحكام القانون، بمعنى أنه بمجرد اقرار اللائحة التنفيذية وصدورها تكون الهيئة ملزمة قانونا بأداء أعمالها دون تأخير أو تسويف.

وعما إذا كانت النصوص الواردة بالقانون كفيلة بدخول القانون حيز التنفيذ، قال بوزبر إن القانون جاهز للتفعيل بمجرد صدور اللائحة التنفيذية، وقمنا في الهيئة بصياغة هذا المشروع بما يعكس رغبة المشرع من هذا القانون، وهو إرساء مبدأ الشفافية والنزاهة في المعاملات الاقتصادية والإدارية، بما يكفل تحقيق الإدارة الرشيدة لأموال وموارد وممتلكات الدولة والاستخدام الأمثل لها، مبيناً أن اللائحة التنفيذية تحتوى تقريبا على (120) مادة موزعة على عدة فصول، نظمت جميع القواعد الواردة في القانون بشكل كامل، ما سيساهم في أداء الهيئة دورها المنشود.

البلاغات والتحقيق

وعن مدى استعداد الاجهزة الفنية الداخلية لاستيعاب العمل المطلوب وفق القانون في الهيئة قال بوزبر: «وفق الهيكل المعتمد لقطاع كشف الفساد والتحقيق أوكل العمل الى ادارة البلاغات والتحرى وادارة التحقيق واسترداد الاموال»، مشيرا الى ان ادارة البلاغات والتحري نظمت اعمالها في الباب الخامس من المرسوم بقانون رقم 24 لسنة 2012 من المادة 36 حتى المادة 42 من القانون.

وشدد على ان قانون انشاء الهيئة ومشروع اللائحة التنفيذية اكد أهمية الابلاغ عن وقائع الفساد وضرورته والواردة في نص الإنشاء باعتبارها «جرائم مالية عن وقائع فساد جسيمة»، وأسند المشرع هذه المهمة الوطنية الى الشخص الطبيعى والمعنوى على حد سواء باعتبار أن يمكن تقديم بلاغات من جهات خاضعة للقانون ضد جهة حكومية أخري وقام مرسوم بقانون الانشاء برسم عقوبة جنائية لكل من تثبت فى حقه عدم ممارسة هذا الحق بتعمد وتوافر جميع الاشتراطات المتطلبة فى قيام الجريمة والواردة فى قانون الانشاء.

وذكر ان قانون الهيئة اهتم في المادة رقم 37 ومشروع اللائحة التنفيذية بتمحيص البلاغ ومراجعته عند وروده للهيئة، والتأكد من اشتراط ان يتضمن البلاغ دلائل جدية وأساسا معقولا يبرر الاعتقاد بصحة الواقعة المبلغ عنها، حيث تشرع الهيئة عند تلقيها البلاغ في جمع الاستدلالات والمعلومات بعد تقييم المعلومات المتوافرة في البلاغ ما لم تقرر عدم توافر أساس معقول ومنطقي لمباشرة إجراءات التحقيق، مبينا ان هذا ما أكدته اللائحة من ضرورة توافر أساس معقول يدعو الى الاعتقاد بتوافر قيام جريمة فساد الواردة فى مرسوم قانون انشاء الهيئة، لذا استوجبت المادة ذاتها تعزيز هذا الاعتقاد بتوافر المستندات الدالة على ذلك.

وبين ان ادارة التحقيق واسترداد الاموال ذات طابع فني بحت، تقوم ببحث البلاغ المستوفي لجميع المكونات الشكلية والموضوعية وتقوم بالتحقيق فى البلاغ مع امكانية استدعاء المبلغ ضده والشهود في الواقعة وتجهيز الملف تمهيداً لاحالته الى النيابة العامة، الى جانب متابعة جميع الاجراءات الخاصة بملاحقة الاموال المنهوبة والعمل على استردادها بالطرق القانونية المقررة.

ملاءمة الاتفاقيات الدولية

بدوره، قال أستاذ القانون الجزائي في كلية الحقوق بجامعة الكويت د. فيصل الكندري انه بالاطلاع على أحكام المرسوم بقانون بشأن إنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد والأحكام الخاصة بالكشف عن الذمة المالية، فان المشرع الكويتي كان متسقا مع اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد لسنة 2004، سواء كان ذلك على صعيد قانون الجزاء والقوانين المكملة له والقوانين الأخرى وكذلك بالنسبة الى المرسوم بقانون، ولم يبتعد كثيرا عن أحكام الاتفاقية الدولية.

واوضح الكندري: «لا نقول ان المشروع جاء بنموذج كامل لمكافحة الفساد لكنه غطى كثيرا من النواقص التي كانت تعتري التشريعات الكويتية في مجال مكافحة الفساد. كما نخلص الى أن المشرع الكويتي في سبيل مكافحته لجرائم الفساد قام باستحداث جهاز إداري ذي طبيعية رقابية هي الهيئة العامة لمكافحة الفساد، تتمتع بالاستقلالية، ولها عند التوصل إلى وقائع تحمل شبهة جنائية أن تحيلها إلى جهات التحقيق المختصة، بالإضافة إلى أنه جهاز تلقي إقرارات الذمة المالية وفحصها».

واشار الى أن هناك استحقاقات يجب القيام بها لاستكمال المنهج الذي تبناه المشرع الكويتي لمكافحة الفساد، وهو التعجيل في إصدار اللائحة التنفيذية للمرسوم بقانون، نظرا لأن نظام كشف الذمة المالية وبرنامج حماية المبلغ معطل، بالرغم من صدور المرسوم بقانون منذ 19 نوفمبر 2012، إلى حين إصدار تلك اللائحة.

وذكر ان من الاستحقاقات عدم التدخل في أعمالها من أي جهة كانت، علما أن تبعية الهيئة العامة لمكافحة الفساد كانت مثار جدل وخلاف، فهناك من يرى أن تبعية الهيئة لوزير العدل سيسهل التدخل في أعمالها مما سيقلل من صلاحيتها، ومنهم من يرى أن تكون تبعية الهيئة، ضمانا لاستقلالها، لرئيس الوزراء مباشرة أو لمجلس الأمة، أو تبعية مشتركة لمجلس الوزراء ومجلس الأمة، لكن الواقع العملي في الكويت يظهر أن تبعية الجهات الرقابية لأي جهة أو شخص لن يضفي الاستقلالية لتلك الجهات إذا لم تمارس أعمالها بشفافية ونزاهة، وعدم التدخل في أعمالها من أي طرف كان.

تعديلات تشريعية

وعن التعديلات التشريعية التي يستوجب إدخالها على المرسوم بقانون، قال الكندري ان هناك تعديلات، لكن بعد مباشرة الهيئة العامة لمكافحة الفساد كامل اختصاصاتها، وتلمسها للواقع، ويمكن جمعها بالآتي:

1 - هناك قصور من جانب المشرع الكويتي في الاستجابة لنص المادة (16) من اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد في ما يتعلق برشوة الموظفين العموميين الأجانب وموظفي المؤسسات الدولية العمومية، وكذلك عدم الاستجابة لنص المادة (21) من الاتفاقية في ما يتعلق بالرشوة في القطاع الخاص، التي تنص على ضرورة اعتماد كل دولة طرف ما يلزم من تدابير تشريعية وتدابير أخرى لتجريم رشوة الموظف بالقطاع الخاص، عندما ترتكب عمداً أثناء مزاولة أنشطة اقتصادية أو مالية أو تجارية.

إلا أن التشريع الكويتي يخلو حتى الآن من نص صريح يجرم مثل هذا الفعل المرتكب من هؤلاء الأشخاص، وبحاجة إلى إصدار تشريع في هذا الخصوص، وكان بالإمكان النص على ذلك في المرسوم بقانون بشان مكافحة الفساد، إلا أن نصوصه قد خلت من الاستجابة لنصوص الاتفاقية الدولية بالنص صراحة على امتداد تطبيق القانون على هؤلاء الأشخاص، وليس فقط على بعض الأشخاص العاملين في القطاع الخاص والمشار إليهم في المادة الثانية من المرسوم بقانون.

٢- عدم حسن الصياغة في المفهوم الجنائي للموظف العام الوارد في المادة الأولي من المرسوم بقانون بإنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد وفي المادة الثانية منه، هو نهج معيب سيؤدي مستقبلا إلى الدخول في خلاف بتحديد الفئات الخاضعة للمرسوم بقانون، هل جميع الفئات المنصوص عليها في المادة 43، كما أشارت المادة الأولى من المرسوم بقانون مع الفئات المنصوص عليها في المادة الثانية منه أيضا، أم الخاضع للقانون هم فقط الفئات المنصوص عليها في المادة الثانية من المرسوم بقانون.

٣- اتبع المشرع الكويتي أسلوب حصر جرائم الفساد ولم يذكرها على سبيل المثال، حيث جاءت الفقرة الأخيرة من نص المادة 22 من المرسوم بقانون بنص تمنع القضاء أو هيئة مكافحة الفساد بوصف أي فعل بأنه جريمة فساد، إلا إذا نص عليه قانون آخر باعتبار أن الفعل هو جريمة فساد، لذلك من غير الجائز إدراج أفعال أخرى غير تلك المنصوص عليها في المرسوم بقانون، أو في أي قانون آخر ضمن أفعال الفساد وتجريمها، فمثلا لا يمكن اعتبار جرائم التهرب الضريبي بأنها جرائم فساد غير تلك الواردة في الفقرة 8 من المادة 22 من المرسوم بقانون، أما جرائم التهرب الضريبي الأخرى الواردة في قوانين ضريبية أخرى فلا تخضع للمرسوم بقانون، كقانون دعم العمالة الوطنية رقم 19 لسنة 2000 وقانون الزكاة رقم 46 لسنة 2006.

٤- عرفت المادة الأولي أيضاً المبلغ حيث مدت صفته بالقول: هو الشخص الذي يقوم بالإبلاغ عن أي جريمة فساد، وينطبق ذلك على الشهود وضحايا الجريمة والخبراء الذين يدلون بشهادة تتعلق بأفعال مجرمة.

لم يحسن المشرع الكويتي تعريف المبلغ، إذ أعطى مصطلحاً واحداً لمفهوم المبلغ ليشمل المبلغ والشهود والخبراء. وكان الأجدر أن يعرف كل شخص بتعريف قانوني متفق عليه، فالمبلغ كما هو وارد في التعريف هو من يقوم بالإبلاغ عن أي جريمة فساد، بينما تعريف الشاهد كان ينبغي أن يكون هو الشخص الذي أدلى بمعلومات عن جريمة فساد، في حين الخبير هو من قدم تقرير خبرة عن واقعة فساد.

السرية المصرفية

٥- تقيد المشرع بالسرية المصرفية ولم يرفعها عن المؤسسات المالية لتسهيل إجراءات التبليغ عن جرائم الفساد، بل نص في المادة 24 من المرسوم بقانون بإنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد بأنه (مع عدم الإخلال بأحكام القانون رقم 32 لسنة 1968 في شأن النقد وبنك الكويت المركزي وتنظيم المهن المصرفية والقوانين المعدلة له، تقوم الهيئة فور علمها بوجود شبهة جريمة فساد بجمع المعلومات والأدلة بشأنها، ولها في سبيل ذلك الاطلاع على السجلات والمستندات والوثائق المتعلقة بالجريمة محل العلم، وكذلك طلب موافاتها بأية بيانات أو معلومات أو وثائق متعلقة بها، ولها أن تقرر إحالتها إلي الجهات المختصة).

وكذلك لم يرفع الالتزام عن أصحاب المهن القانونية، والمحاسبين المستقلين، بالإبلاغ عن جريمة فساد إذا كان قد تم الحصول على المعلومات المتعلقة بتلك المعاملات في الظروف التي يخضعون فيها للسرية المهنية.

٦- لم يقرر المشرع الكويتي في أي من مواد المرسوم بقانون بشأن إنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد أي مسؤولية جزائية للشخص المعنوي، سوى المادة 26 التي تقرر التزاما على الشخص المعنوي دون النص على عقابه في حال مخالفته ذلك الالتزام، حيث تنص تلك المادة بأنه (لا يجوز للجهات التابعة للقطاع الحكومي، أو الخاص، أو أي شخص طبيعي، أو معنوي القيام بأي من الأفعال الآتية:

• الامتناع دون مبرر قانوني عن تزويد الهيئة بأية سجلات أو وثائق أو مستندات أو معلومات قد تكون مفيدة في الكشف عن أفعال الفساد.

• إعاقة عمل الهيئة أو الضغط عليها لعرقلة أدائها لواجباتها أو التدخل في اختصاصاتها بقصد التأثير عليها).

٧- نصت الفقرة الأولى من المادة (30) من الاتفاقية الدولية على أن (تجعل كل دولة طرف ارتكاب فعل مجرم وفقاً لهذه الاتفاقية خاضعاً لعقوبات تراعى فيها جسامة ذلك الجرم). كما أشارت الاتفاقية أيضاً إلى مراعاة مبدأ التفرد في مرحلة التنفيذ العقابي، لاسيما في ما يتعلق بالإفراج الشرطي، فتنص الفقرة الخامسة من المادة (30) من الاتفاقية على أن (تأخذ كل دولة طرف بعين الاعتبار جسامة الجرائم المعنية لدى النظر في إمكانية الإفراج المبكر، أو المشروط عن الأشخاص المدانين بارتكاب تلك الجرائم).

لم يتضمن المرسوم بقانون بشأن إنشاء الهيئة العامة نظام الإفراج الشرطي، أو الإفراج المبكر، وهو تعديل مستحق، إذ بموجبه ممكن أن يستفيد المحكوم عليه بتلك الإجراءات عند إعادته الأموال محل جرائم الفساد.

٨- أوجد المشرع تناقضاً بين المادة 46 من المرسوم بقانون وبين المادة 48 منه في جواز أو وجوب العزل، فتنص المادة 46 على جواز العزل من الوظيفة إذا قدم الخاضع إقرار الذمة المالية ناقصاً أو غير صحيح مع علمه بذلك، أو إذا لم يقدم إقراراً عن أحد الأشخاص الذين يكون ولياً أو وصياً أو قيماً عليهم رغم إنذاره بتقديمه، بينما المادة 48 من المرسوم نصت على وجوب العزل من الوظيفة أو إسقاط العضوية على كل من حكم عليه بالإدانة في الجرائم المنصوص عليها في المادة 46 من المرسوم بقانون. مما لاشك فيه أن التناقض بين المادتين سيوجد صعوبة في تطبيق أيهما.

٩- أما عن عقاب الكسب غير المشروع في القانون الكويتي، فإن المادة 47 من المرسوم بقانون بشأن إنشاء الهيئة العامة للفساد تنص على أنه (كل من ثبت حصوله على كسب غير مشروع يعاقب بالحبس مدة لا تزيد على خمس سنوات، وبغرامة تعادل قيمة الكسب غير المشروع الذي حصل عليه مع الحكم بمصادرة الكسب غير المشروع، سواء كان في حسابه أو في حساب زوجه أو أولاده القصر أو الوصي أو القيم عليه).

لكن المادة 49 أعفت الزوجة من العقاب بالنص على أنه كل شخص من غير المنصوص عليهم في المادتين 46 و47، وهم الزوج أو الزوجة والأولاد القصر، ومن كان وصيا أو قيما عليهم، استفاد فائدة جدية من الكسب غير المشروع مع علمه بذلك بنصف العقوبة الواردة في المادة (47) من المرسوم بقانون. وهو نص يلزم تعديله بحيث يمتد العقاب على جميع من استفاد من جريمة الكسب غير المشروع بمن فيهم الزوجة، والتي أصلا لم تدخل ضمن إلزام الخاضع بتقديم إقرار بالذمة عنها.

١٠- تنظم المادة 31 تقديم الإقرار وفحصه وسريته بالقول على الخاضعين لأحكام هذا الباب تقديم الإقرار، بعد صدور اللائحة التنفيذية لهذا القانون، وفقاً للمواعيد التالية:

• الإقرار الأول: خلال ستين يوماً من تاريخ توليه منصبه.

• تحديث الإقرار: خلال ستين يوماً من نهاية كل ثلاث سنوات ما بقي في منصبه.

• الإقرار النهائي: خلال تسعين يوماً من تاريخ تركه لمنصبه.

وعلى شاغلي الوظائف المذكورة في المادة (2) من هذا القانون تقديم الإقرار خلال سنة من تاريخ نشر اللائحة التنفيذية في الجريدة الرسمية.

يلزم تعديل المواعيد السابقة بحيث أقصر مما هو منصوص عليه في المادة ٣١.