دراسة حول حصانة عضوية مجلس الأمة (1 - 2)

ينص الدستور في المادة (95) على أنه «يفصل مجلس الأمة في صحة انتخاب أعضائه، ولا يعتبر الانتخاب باطلاً إلا بأغلبية الأعضاء الذين يتألف منهم المجلس، ويجوز بقانون أن يعهد بهذا الاختصاص الى اي جهة قضائية».

ولهذا النص دلالتان:

الدلالة الأولى

الأولى تستفاد أصلاً من النص، وهي اختصاص المجلس بالفصل في صحة انتخاب أعضائه، ويشمل هذا الاختصاص فيما يشمله بالاضافة الى سلامة العملية الانتخابية، توفر شرط عضوية المجلس المنصوص عليها في المادة (82) من الدستور، لأن اختصاص المجلس في صحة انتخاب أعضائه المنصوص عليه في المادة (95) من الدستور يقتضي لزوما اختصاصه بالفصل في توفر شروط العضوية المنصوص عليها في المادة (82)، بما تتضمنه من شروط الناخب طبقاً لأحكام قانون الانتخاب، في المطعون على صحة انتخابه، وهو ما استقرت عليه المحكمة الدستورية عند الفصل في الطعون الانتخابية التي باشرتها، إعمالا لأحكام القانون رقم 14 لسنة 1973 بإنشاء المحكمة الدستورية.

الدلالة الثانية

اختصاص مجلس الأمة بالفصل في صحة عضوية أعضائه إذا فقد أحدهم شرطاً من شروط العضوية المنصوص عليها في المادة (82) من الدستور، لأن شروط العضوية، ليست شروطا متطلبة ابتداء عند الترشح لهذه العضوية، تبسط عليها المحكمة الدستورية رقابتها من خلال الفصل في الطعون الانتخابية المقامة أمامها، شروط تتطلبها المادة (82) لاستمرار احتفاظ النائب بعضويته.

لذلك فإن ما عهدت به المادة (95) من الدستور إلى مجلس بالأمة بالفصل في صحة انتخاب أعضائه، والذي يشتمل فيما يشمله توفر شروط العضوية المنصوص عليها في المادة (82) من الدستور، ومن بينها توفر شروط الناخب وفقاً لقانون الانتخاب، يتضمن اختصاص المجلس لزوماً بالفصل في فقدان العضو لأحد هذه الشروط، باعتباره صاحب الاختصاص الأصيل في هذا الأمر.

وإذ إن مجلس الأمة بإقراره القانون 14 لسنة 1973 بإنشاء المحكمة الدستورية، قد نزل عن اختصاصه بالفصل في الطعون الانتخابية عندما عهد هذا القانون للمحكمة بالفصل بها، فإنه لم ينزل عن اختصاصه بالفصل في فقدان العضو لشرط من شروط العضوية، أثناء عضويته.

فالمادة (16) من اللائحة الداخلية لا تعدو أن تكون قد خرجت من رحم المادة (95) من الدستور، وتعتبر تطبيقا سليما لأحكامها بعد أن ثبتت للنائب عضويته بانتخابه انتخابا صحيحا، سواء كان ذلك بعدم الطعن في صحة انتخابه أو برفض المحكمة الدستورية الطعن في صحة هذا الانتخاب.

قضاء سابق للمحكمة الدستورية:

وهو ما فطنت إليه المحكمة الدستورية في قضاء سابق لها بجلستها المعقودة بتاريخ 28/10/2009 في الطعنين رقمي 20 و22 لسنة 2009، حيث دفع أمامها في الطعنين الانتخابيين سالفي الذكر بعدم اختصاصها بالفصل فيهما على سند من أن الاختصاص بالفصل فيهما معقود لمجلس الأمة طبقاً للمادة (16) من اللائحة الداخلية.

فكان رد المحكمة على هذا الدفع من واقع صلاحيتها كمحكمة دستورية في تفسيرها لنص المادة (16) من اللائحة الداخلية، بأن انتصفت المحكمة لنفسها ولولايتها في بسط رقابتها كمحكمة موضوع على الطعون الانتخابية، فرفضت الدفع بعدم اختصاصها، وأنصفت مجلس الأمة كمحكمة دستورية في اختصاصه بالفصل في صحة عضوية أعضائه طبقاً للمادة (16) من اللائحة الداخلية.

فقالت المحكمة الدستورية كلمتها الدستورية الحاسمة الفاصلة في تفسير المادة (16) سالفة الذكر عندما قضت باستئثار مجلس الأمة بالفصل في صحة عضوية أعضائه، بعد أن تكون قد ثبتت للعضو هذه العضوية بحكم من المحكمة الدستورية بسلامة العملية الانتخابية.

ولا ينهض للقول بغير ذلك ان المحكمة الدستورية، كانت تنظر في طعن انتخابي، وليس باعتبارها محكمة دستورية، ذلك أن فصلها في الطعن الانتخابي كان يتوقف على الفصل في الدفع سالف الذكر، وكان يمكن للمحكمة الدستورية أن ترفض هذا الدفع على أساس اختصاصها الكامل بالفصل في توفر شروط العضوية، ابتداء واستمراراً، إذا كان في المادة (16) من اللائحة عوار دستوري استوقفها في هذا الدفع، خصوصاً أن المحكمة عندما قضت بعدم دستورية هذه المادة في حكمها الصادر بتاريخ 12 ديسمبر الماضي، لم يستغرق حجز الدعوى للحكم سوى أسبوع واحد، فضلاً عن حقها القانوني في التصدي لبحث مدى دستورية هذه المادة من تلقاء نفسها، وقد نصت المادة الرابعة من قانون إنشاء المحكمة الدستورية على أنه لمحكمة الموضوع أن تحيل الأمر إلى المحكمة الدستورية من تلقاء نفسها ودون دفع يقدم أمامها إذا رأت أن الفصل في الدعوى الموضوعية يتوقف على الفصل في دستورية قانون.

وخطاب المادة (4) من قانون إنشائها جاء بحكم عام ومطلق، والأصل في الحكم العام أن يسري على عمومه وفي الحكم المطلق أن يجري على إطلاقه، فيسري هذا الحكم على المحكمة الدستورية، عندما تفصل في الطعون الانتخابية كمحكمة موضوع، من باب أولى وقد أجازت المحكمة الدستورية في أحكامها ومنها الحكم الصادر بجلسة 6/12/2003 في الطعون أرقام 9 و 11 و 12 «أن يدفع أمامها بعدم دستورية نص تشريعي لازم للفصل في الطعن المطروح عليها لتتحرى عندئذ مدى صحة الدفع والمطاعن الموجهة إلى النص المطعون فيه».

وقررت في هذه الأحكام: «أن كلمتها في ذلك هي القول الفصل بما لا معقب على تقديرها في هذا الشأن».

كان قرار مجلس الامة يوم الثلاثاء 30 أكتوبر الماضي بعدم الموافقة على إسقاط عضوية النائبين د. وليد الطبطبائي، ود. جمعان الحربش مفاجئاً للكثيرين وصادماً للبعض.

وكان حكم المحكمة الدستورية بجلسة 12 ديسمبر الماضي بعدم دستورية المادة (16) من اللائحة الداخلية للمجلس، والتي كانت هذه المادة سنداً للقرار سالف الذكر، مفاجئاً للجميع على أساس أن هذه المادة هي جزء لا يتجزأ ولا ينفصل عن المنظومة الكاملة المتكاملة للحصانات البرلمانية.

وفي هذا السياق، نستعرض الحجية المطلقة للحكم الدستوري في أولاً، ونستعرض في ثانياً أسباب الحكم التي لا تحمل قضاءه في منطوق الحكم، وفي ثالثاً، نستعرض للأسباب الأخرى، التي تحمل قضاء آخر، كان يتعين أن يتبوأ مكانه اللائق به في المنطوق لا في الأسباب، ولكنه قضاء يوخذ به.

أولاً: الحجية المطلقة للحكم الدستوري

قدمنا في دراستنا يوم الأحد الماضي على صفحات «الجريدة» تحت عنوان «ماذا بعد حكم الدستورية؟» على هامش قضائها بعدم دستورية المادة (16) من اللائحة الداخلية لمجلس الأمة، أن حجية الحكم الدستوري هي حجية مطلقة وهي تعني فيما تعنيه إلزام الكافة بالحكم، وإلزام كافة السلطات في الدولة بالامتناع عن اتخاذ أي قرار أو إجراء يستند إلى وجود القانون المقضي بعدم دستوريته، واتخاذ الإجراءات الكفيلة بتنفيذ مؤدى الحكم وتحقيق نتائجه القانونية.

وحجية الأمر المقضي لا ترد إلا على منطوق الحكم، وما يكون من الأسباب مرتبطاً بالمنطوق ارتباطاً وثيقاً، أو متصلاً بالمنطوق اتصالاً حتمياً.

ثانياً- أسباب الحكم لا تحمل قضاءه

في المنطوق

ومن حيث أنه يبين من الأسباب التي حفل بها الحكم واعتبرها أساساً لقضائه بعدم دستورية المادة (16) من اللائحة الداخلية لمجلس الأمة أن الحكم/ مع كل التقدير لقضاء المحكمة الشامخ في صون الدستور وحمايته، لم يرد فيه إلا سبب واحد يرتبط بهذا المنطوق ارتباطاً وثيقاً ويتصل به اتصالاً حتمياً، ومع ذلك فإنه لا يحمل عليه منطوق الحكم القاضي بعدم دستورية المادة (16) سالفة الذكر للأسباب الآتية:

السبب الأول

العبارات العامة والمطلقة في المادة 16 تزينها، وهو ما استهل به الحكم أسبابه من أن عبارات نص المادة المطعون عليها بصياغتها جاءت عامة ومطلقة بشمول حكمها لجميع حالات فقدان عضو المجلس لأحد الشروط التي ينبغي توافرها في عضو مجلس الأمة والمنصوص عليها في المادة (82) من الدستور، والتي ترتب فقدان إحداها فقد العضوية.

وهو ما يصم المادة المطعون عليها – والتي أعطت الحق لمجلس الأمة في تقدير أمر إسقاط العضوية من عدمه – بعيب عدم الدستورية، كما جاء في أسباب الحكم.

استوقفني أن تكون عبارات النص التشريعي في شمولها لكل الحالات والوقائع التي يخاطبها النص، عيباً في النص، إذ العكس هو الصحيح فقصور النص عن مواجهة كل حالات فقد العضوية المنصوص عليها في المادة (82) من الدستور، هو الذي يعيب النص، ويقتضي تدخلاً تشريعياً لتعديله، عندما يكشف التطبيق عن قصور في النص. وأساس ذلك اختلاف المجالين، فالمحاكمة الجزائية لها مجالها الذي يختلف تماماً عن مجال المحاكمة السياسية للعضو لفقدانه شرطاً من شروط العضوية، فليس كل حكم جزائي في حق النائب يترتب عليه لزوماً فقد الثقة والاعتبار وحرمانه من حقوقه السياسية وإسقاط عضويته، بل وليس كل حكم في جناية أو أي جريمة يترتب عليه هذا الأثر.

فقد يدق الأمر عندما تمتنع المحكمة عن النطق بالعقاب في الحالة التي رتب فيها قانون الانتخاب على الحكم الصادر بعقوبة جناية إسقاط العضوية، فلا يترتب على هذا الحكم سقوط العضوية وهو ما قررته المحكمة الدستورية ذاتها في الطعون الانتخابية، وسبقها إلى ذلك المجلس في الفصل التشريعي الثالث عشر عندما رفض إسقاط عضوية نائب امتنعت المحكمة التي أدانته عن النطق بالعقاب في جناية.

كما أن للمجلس تقديرا أوسع عندما يكون الحكم صادرا في جريمة مخلة بالشرف والأمانة، حيث يترخص المجلس في تقدير إسقاط العضوية لدى بحثه كل حالة على حدة لعدم وجود تعريف تشريعي للجريمة المخلة بالشرف والأمانة، وهو ما أسهبنا في بحثه في الدراسة المنشورة على صفحات «الجريدة» في عددها الصادر 21 نوفمبر الماضي.

فالعبارات العامة لا تعيب النص بل تزينه وهو ما سنتناوله تفصيلاً في المبحث الثاني من هذه الدراسة.

السبب الثاني

الإطلاق في العبارة لا يعني إطلاق السلطة بل شمول النص لكل الحالات وكل الوقائع التي يتناولها النص ويشملها خطابه فليست هناك سلطة مطلقة.

ونسوق للتدليل على ذلك، أن كل الصلاحيات الممنوحة لجميع السلطات جاءت بعبارات عامة ومطلقة، فالمادة (6) من الدستور نصت على أن «السيادة للأمة مصدر السلطات جميعا، وتكون ممارسة السيادة على الوجه المبين بالدستور».

وفي ممارسة السلطات الثلاث لوظائفها، تنص المادة (50) من الدستور على ان «يقوم نظام الحكم على أساس فصل السلطات مع تعاونها، وفقا لأحكام الدستور».

وتنص المادة (51) على أن «السلطة التشريعية يتولاها الأمير ومجلس الأمة وفقا للدستور.

وتنص المادة (53) على أن السلطة القضائية تتولاها المحاكم باسم الأمير في حدود الدستور.

فقد جاءت ممارسة الدولة لسيادتها، وممارسة كافة السلطات لوظائفها، وفقا لمبدأ الفصل بين السلطات مع تعاونها محكومة ومقيدة بنصوص الدستور لا تتطرف عنها عين احد المسؤولين في السلطات الثلاث، وليس بالضرورة أن يتكرر النص على هذه الحوكمة الدستورية في كل مادة من مواد الدستور، وفي كل نص تشريعي من نصوص اللائحة الداخلية.

والمادة (16) من اللائحة الداخلية لا تعدو ان تكون نصا من هذه النصوص، فهي لا تختلف في عبارتها العامة التي جاء حكم المحكمة الدستورية مؤسسا عليها قضاءه بعدم دستورية المادة (16)، وهي ليست هائمة في فراغ، أو بمعزل عن نصوص الدستور، المقيدة لكل سلطة بالالتزام بمبدأ الفصل بين السلطات، واحترام استقلال القضاء وجوهره تنفيذ الأحكام القضائية، والالتزام بمبدأ المساواة المنصوص عليه في المادة (29) من الدستور، وعدم التمييز في الخضوع للقانون بين نواب الأمة عن سائر الأفراد، وفقاً للمقولة الفرنسية الشهيرة.

«احترم القانون الذي وضعته بنفسك» soufre la loi que vous faitês toi meme

فمجلس الأمة وأي مجلس نيابي ليس سيد قراره، إلا إذا كان هناك فراغ تشريعي لم يواجهه نص من نصوص الدستور أو نص في اللائحة الداخلية للمحلس.

ونسوق للتدليل على ذلك ما يلي:

1 - لا يصدر قانون إلا إذا أقره مجلس الأمة وصدق عليه الأمير.

فالمادة (79) يصدق عليها القول ذاته بأنها وردت في عبارات عامة ومطلقة ليشمل حكمها كل القوانين، ما كان منها دستوريا، وما كان منها مصابا بعوار دستوري.

وقد خرجت من رحم هذه المادة بعض القوانين والنصوص التشريعية التي شابتها مثالب دستورية قضت المحكمة الدستورية بعدم دستوريتها، سواء لمخالفتها مبدأ الفصل بين السلطات ومبدأ استقلال القضاء، ومبادئ شرعية التجريم والعقاب، بما فيها استئثار المشرع بإنشاء الجرائم وتقرير عقوباتها، وافتراض البراءة في الإنسان وحق الدفاع وحق المتهم في محاكمة منصفة، وحق التقاضي والمساواة في الحقوق والواجبات العامة، وحق الاجتماع العام وحرية الاجتماعات الخاصة والحرية الشخصية وما يتفرع عنها من حق التنقل وحرية السفر، وحق العمل وحريته.

وفي كل هذه الأحكام كشفت المحكمة عن الممارسات غير السليمة لمجلس الأمة في اقرار ينظم كل القوانين، ما كان صحيحا دستوريا، وما كان منها محمولا على الصحة إلى أن قضت المحكمة الدستورية بعدم دستوريتها، ولم يرد في حكم واحد من أحكامها أنها نادت أولي الأمر بتنقيح المادة (79) من الدستور لجعلها أكثر توافقا مع أحكام الدستور، بالحد من العبارات العامة والمطلقة الواردة فيها فيما يخص بإقرارها للقوانين، حتى ما كان منها مخالفا للدستور.

2 - ليس الأمر قصراً على الولايات العامة في التشريع المنصوص عليه في المادة (79) من الدستور، فكل الاختصاصات الواردة في نصوص الدستور للسلطات الثلاث جاءت بعبارات عامة ومطلقة وهي، المواد 51 و52 و53 التي تحدد صلاحيات، وفي المواد 99 و100 و101 و102 و112 و113 و114، المتعلقة بالسؤال البرلماني والاستجواب، وإبداء الرغبات العامة وطلبات المناقشة والتحقيق، فليست هناك سلطة مطلقة حتى لو كانت لا تخضع لرقابة المحكمة الدستورية، لأنها ليست لها صفة تشريعية، لأن المجلس فيها يخضع في أدائها لرقابته الذاتية، ومن بعده لرقابة الرأي العام، وفي هذا تقول المذكرة الإيضاحية للدستور: «ومن وراء التنظيم الدستوري لمسؤولية الوزراء السياسية، توجد كذلك، بصفة خاصة، رقابة الرأي العام التي لاشك في أن الحكم الديمقراطي يأخذ بيدها، ويوفر مقوماتها وضماناتها، ويجعل منها مع الزمن العمود الفقري في شعبية الحكم».

وللحديث غدا بقية في باقي المبحث الثاني اضافة الى المبحث الثالث حول رقابة المحكمة الدستورية حدودها ومداها.