محمد المقاطع: الدستور حدد 5 محظورات على الوزراء في «تعارض المصالح»

أكد الخبير الدستوري أ. د. محمد المقاطع أن النظام الدستوري تشدَّد جدا في وضع أحكام خاصة لمنع تعارض المصالح، بعدم الجمع بين المنصب الوزاري وتولي وظائف أو ممارسة أعمال تجارية أخرى، مشيرا إلى أن ذلك جاء لضمان الحفاظ على نزاهة المنصب الوزاري، والنأي بشاغليه عن شبهات تعارض المصالح.

وقال المقاطع، في دراسة له بشأن «أحوال عدم الجمع بين المنصب الوزاري وأعمال محددة وضمانات منعها دستورياً في الكويت»، إن المادة 131 من الدستور حددت نطاق المحظورات في أحوال تعارض المصالح بالنسبة للوزير، تتمثل في 5 أمور، يأتي في مقدمتها عدم جواز تولي أي وظائف عامة أخرى إلى جوار الوظيفة الوزارية، كما أنه لا يجوز للوزير مزاولة مهنة حرة، وكذلك مزاولة عمل صناعي أو تجاري أو مالي، ولو بطريق غير مباشر.

وأوضح أن المذكرة التفسيرية للمادة أخرجت تملك الوزير للأسهم أو الحصص في الشركات من نطاق المحظورات وحالات التعارض، مضيفا أنه رغم ذلك «أصبح هذا الاستثناء محلاً للجدل السياسي الواسع إبان تشكيل حكومة عام 1964، حيث كان الاعتراض عليها أنها حكومة تجار».

وأفاد بأنه أيضا لا يجوز للوزير المساهمة في التزامات تعقدها الحكومة أو المؤسسات العامة، سواء بطريق مباشر أو غير مباشر، مشيرا إلى أن الحظر على الوزير مطلق في المناقصات والمزايدات، بينما على نائب الأمة مقيد بجوازه، نظرا لخطورة الصلاحيات والمهام المسندة إلى الوزير، كما يحظر على الوزير مطلقا الجمع بين الوزارة وعضوية مجلس إدارة أي شركة، وكذلك الاستئجار أو الشراء من أموال الدولة ولو بطريق المزاد العلني، أو أن يؤجرها أو يبيعها شيئا من أمواله، ويقايضها عليه.

وفيما يلي نص الدراسة:

اعتنى النظام الدستوري الكويتي أيما عناية، بوضع أحكام خاصة لمنع تعارض المصالح، أو ما يسمى بـ"أحوال عدم الجمع"، بين المنصب الوزاري وتولي وظائف أخرى أو ممارسة أعمال محددة، تجارية أو صناعية، أو الاشتغال بمهن معينة، وذلك ضمن ضمانات الحفاظ على نزاهة المنصب الوزاري والنأي بشاغليه عن شبهات تعارض المصالح، وحماية للمنصب الوزاري من مظنة الانحراف بتسيير مسؤوليات المنصب الوزاري، وما فيه من صلاحيات وسلطات قد تدفع شاغله إلى تسخيرها لمصالحه الخاصة.

وقد سلك النظام الدستوري في هذا الشأن منحى متشدداً جدا على شاغل المنصب الوزاري (الوزير) أكثر شدة من المسلك الذي قرره بالنسبة لشاغلي العضوية النيابية (النائب)، وهو ما يتوافق وطبيعة الصلاحيات والاختصاصات التنفيذية وسلطة القرار المباشر التي يتمتع بها الوزير مقارنة بتلك المقررة لعضو مجلس الأمة، رغم التشدد معهما في هذا الخصوص لخطورة منصبيهما، ولذلك نجد أن الدستور الكويتي واللائحة الداخلية لمجلس الأمة أفردا أحوال عدم الجمع بين المنصب الوزاري ووظائف أو أعمال محددة بالعديد من الأحكام والنصوص التي نتولى إيضاحها في هذه الدراسة، لأهميتها الدستورية والسياسية، وما يترتب عليها من آثار.

الأحكام الدستورية المانعة لتعارض المصالح لدى الوزير

تعتبر المادة 131 من الدستور هي حجر الزاوية في بيان أحوال منع التعارض لدى من يتولى المنصب الوزاري، إذ تقرر هذه المادة ما يلي:

"لا يجوز للوزير أثناء توليه الوزارة أن يلي أي وظيفة عامة أخرى أو أن يزاول، ولو بطريق غير مباشر، مهنة حرة أو عملا صناعيا أو تجاريا أو ماليا، كما لا يجوز له أن يسهم في التزامات تعقدها الحكومة أو المؤسسات العامة، أو أن يجمع بين الوزارة والعضوية في مجلس إدارة أي شركة.

ولا يجوز له خلال تلك المدة كذلك أن يشتري أو يستأجر مالاً من أموال الدولة، ولو بطريق المزاد العلني، أو أن يؤجرها أو يبيعها شيئا من أمواله أو يقايضها عليه".

ووفقاً للمادة 131 من الدستور فإن نطاق المحظورات من أحوال تعارض المصالح بالنسبة للوزير يتمثل في خمسة أمور، وهي:

* عدم جواز تولي أي وظائف عامة أخرى، إلى جوار الوظيفة الوزارية، فإن خالف ذلك بتولي وظيفة عامة أخرى فيترتب على ذلك فقدانه لمنصبه الوزاري، إذ يعتبر مستقيلاً حكما، قياسا على مصير عضو مجلس الأمة إذا وجد في الوضع ذاته. أما إن كان موظفا عاما وقبل المنصب الوزاري فهنا يعتبر مستقيلا من وظيفته تلك، ويمتنع عليه القيام بأي من مهامها، وإلا تعرض للمساءلة بأنواعها، أما قبول تولي الوظيفة العامة الأخرى بعد توليه منصبه الوزاري فإن ذلك يعتبر إعلانا منه للتخلي عن منصبه الوزاري بالاستقالة الحكمية.

* لا يجوز للوزير أثناء توليه الوزارة أن يزاول مهنة حرة، أيا كانت طبيعتها او مبررها، فلا يجوز على سبيل المثال أن يزاول مهنة الطب، أو المحاماة، أو المحاسب القانوني، أو مهنة مستشار مهني، أو غيرها، وإن زاول أياً من تلك المهن يعتبر مستقيلا أيضا حكما من منصبه الوزاري، دون أن يخل ذلك باتخاذ إجراءات المساءلة بحقه بكافة أنواعها، سياسية أو جزائية.

* لا يجوز للوزير أثناء توليه الوزارة مزاولة عمل صناعي أو تجاري أو مالي، ولو كان بطريق غير مباشر، وهو يعني لزوم امتناع الوزير عن مزاولة النشاط الصناعي أو التجاري أو المالى، ومن ذلك إدارة منشأة صناعية أو الإسهام في إدارتها أو تصريف شئونها أيا كانت صفته فيها تنفيذية أو إشرافية، سواء حاز حقه بمزاولتها من القانون، أو من النظام الأساسي للمنشأة الصناعية، أو بالتفويض من سلطة القرار أو الإدارة فيها، أو بالتعيين في مؤسسات إدارتها مثل مجلس الإدارة وما شابه، فضلاً عن عدم جواز مزاولة العمل الإشرافي أو التوجيهي أو الاستشاري، الذي يكون ضمن أجهزة إدارة تلك المنشأة الصناعية، فإذا زاول ذلك النشاط فإنه يكون مخالفاً للدستور، وربما تلحق قراراته الوزارية شبهة، تؤدي لإمكانية بطلانها، دون أن يخل ذلك بمساءلته سياسيا وجنائيا وحسب الأحوال.

ويجري الحكم ذاته على مزاولة الوزير للعمل التجاري، ومن ذلك إدارة منشأة أو شركة تجارية أو محل تجاري أو الإسهام بإدارتها أو تصريف شئونها أيا كانت صفته، فيها تنفيذية أو إشرافية، سواء حاز حقه بمزاولتها من القانون، أو من النظام الأساسي للمنشأة الصناعية، أو بالتفويض من سلطة القرار أو الإدارة أو من بعض الشركاء فيها أو بحكم قضائي كما هو الشأن للحارس القضائي أو المصفي الذي يكتسب هذه الصفة بالتبعية، أو بالتعيين في مؤسسات إدارتها مثل مجلس الإدارة وما شابه، فضلا عن عدم جواز مزاولة العمل الإشرافي أو التوجيهي أو الاستشاري، الذي يكون ضمن أجهزة إدارة تلك المنشأة أو الشركة التجارية أو المحل التجاري، فإذا زاول ذلك النشاط التجاري فإنه يكون مخالفاً للدستور، وربما تلحق قراراته الوزارية شبهة، تؤدي لإمكانية بطلانها، دون أن يخل ذلك بمساءلته سياسيا وجنائيا وحسب الأحوال.

ولعل استيعاب المجلس التأسيسي للوضع الاستثنائي للمجتمع الكويتي هو ما دفع أعضاء المجلس إلى أن يضعوا استثناء على هذه القاعدة، بشأن تملك الأسهم أو الحصص في الشركات، والتي أخرجتها المذكرة التفسيرية للدستور في تفسيرها لنص المادة 131 من نطاق المحظورات، وحالات تعارض المصالح بالنسبة للوزير، وتنص المذكرة التفسيرية للدستور على ما يلي: "ولكل ذلك حظرت المادة 131 على الوزير - اثناء الوزارة - أن يتولى وظيفة عامة أو يزاول ولو بطريق غير مباشر مهنة حرة أو عملا صناعيا أو تجاريا أو ماليا، أو أن يسهم في التزامات تعقدها الحكومة أو المؤسسات العامة (أو البلديات) أو أن يجمع بين الوزارة والعضوية في مجلس إدارة أي شركة، ومن باب أولى أن يتولى رئاسة مجلس الإدارة فيها. وكذلك منعته المادة المذكورة من أن يشتري أو يستأجر مالا من أموال الدولة (بالمعنى الواسع الشامل الحكومة المركزية والهيئات المحلية والمؤسسات العامة) ولو بطريق المزاد العلني، أو أن يؤجرها أو يبيعها شيئا من أمواله أو يقايضها عليه، ومنع مزاولة هذه الأمور - ولو بطريق غير مباشر - مقتضاه أنه لا يجوز للوزير أن يمارس هذه الأعمال بواسطة أشخاص يعملون باسمه أو لحسابه، ولكن هذا النص لا يمنع من أن تكون للوزير أسهم أو مستندات أو حصص في شركة تتمتع بالشخصية المعنوية مع ما تستتبعه هذه الشخصية من انفصال عن اشخاص المساهمين وحملة السندات والحصص، واتباع للإجراءات والضوابط القانونية المقررة من حيث ادارة الشركات، وتوزيع الأرباح فيها وخضوعها لرقابة الدولة.

وعلى الرغم من وضوح حكم المادة 131 وما ورد بشأنها من استثناء بالمذكرة التفسيرية للدستور، إلا إنها صارت محلا للجدل السياسي الواسع إبان تشكيل حكومة عام 1964 حيث كان الاعتراض عليها أنها "حكومة تجار" ما دفع المجلس لمساءلتها بإجراء واقعي، وهو منعها من أداء القسم بالانسحاب من الجلسة، وهو ما نجمت عنه أزمة دستورية حادة، لم تنته إلا باستقالة الحكومة وإعادة تشكيلها من قبل سمو أمير الكويت وقتذاك الشيخ عبدالله السالم الصباح، وتم تشكيل حكومة تخلو من الشخصيات التجارية المعروفة بمزاولتها للعمل التجاري، وهي الأزمة الأولى في تاريخ التجربة الدستورية والبرلمانية في الكويت، وعرفت باسم أزمة تشكيل الحكومة لعام 1964.

ويطبق الحكم ذاته على مزاولة العمل المالي، وهو يعني لزوم امتناع الوزير عن مزاولة النشاط المالي، ومن ذلك إدارة مؤسسة مالية أو شركة تتعامل بالمحافظ والاستثمارات المالية، أو أن يزاول المضاربة أو الصيرفة وما شابه من الأعمال المالية، أو الاسهام بإدارتها او تصريف شؤونها أيا كانت صفته فيها تنفيذية أو إشرافية، سواء حاز حقه بمزاولتها من القانون، او من النظام الأساسي للمؤسسة أو الشركة المالية، أو بالتفويض من سلطة القرار أو الإدارة فيها، أو بالتعيين في مؤسسات إدارتها مثل مجلس الإدارة وما شابه، فضلاً عن عدم جواز مزاولة العمل الإشرافي او التوجيهي أو الاستشاري، الذي يكون ضمن أجهزة إدارة تلك المؤسسة المالية، فإذا زاول ذلك النشاط فإنه يكون مخالفاً للدستور، وربما تلحق قراراته الوزارية شبهة، وتكون عرضة للبطلان إذا طعن عليها لتأثرها بمصالحه، وهو عيب جوهري يلحق سبب القرار الوزاري وغايته، ويصمه بعدم المشروعية، دون أن يخل ذلك بمساءلته سياسيا وجنائيا وحسب الأحوال.

* ولا يجوز للوزير أثناء تولي أعمال وزارته أن يسهم في التزامات تعقدها الحكومة أو المؤسسات العامة، سواء بطريق مباشر أو غير مباشر فلا يحق له التعاقد مع الدولة لا بشخصه ولا بصقته ولا كونه نائبا أو وصيا أو وكيلا مع الدولة، وأي من مؤسساتها أو أجهزتها، أياً كانت طبيعة العقد أو صفته أو قيمته، بما في ذلك عن طريق المناقصة أو المزايدة العلنيتين، وهنا نقطة الافتراق بين الوزير وعضو مجلس الأمة، فالحظر على الوزير مطلق، وعلى النائب مقيد بجوازه في حالة المناقصة والمزايدة العلنيتين، نظرا لخطورة الصلاحيات والمهام المسندة للوزير والتي لا يتمتع بمثلها عضو مجلس الأمة، عملا بالقاعدة الأصولية المستقرة "على قدر السلطة تكون المسؤولية" فإن تجاوز الوزير ذلك يكون قد وقع في المحظور وحق في قبالته المساءلة القانونية سواء السياسية منها أو الجزائية حسب الأحوال، وقد يلحق قراراته الوزارية البطلان إذا طعن عليها لتأثرها بمصالحه، وهو عيب جوهري يلحق سبب القرار الوزاري وغايته، ويصمه بعدم المشروعية.

* كما لا يجوز للوزير أثناء توليه أعمال وزارته أن يجمع بين الوزارة والعضوية في مجلس إدارة أي شركة، وهو حظر مطلق أيا كانت صفته في اكتساب عضوية مجلس الإدارة، التملك أو التعيين أو الانتخاب، وأيا كانت صفة وطبيعة نشاط تلك الشركة أو كيانها القانوني، فالحكمة ذاتها قائمة هنا للنأي بالوزير عن شبهة تعارض المصالح واستغلال النفوذ بما يحقق مصالحه، وإذا تجاوز الوزير هذا الحظر وشغل عضوية مجلس إدارة، فإن ذلك في رأينا استقالة حكمية من منصبه الوزاري، ويترتب عليه ايضا مساءلة الوزير قانونيا سواء من الناحية السياسية أو الجزائية، إلى جوار ما قد يلحق قراراته الوزارية من شبهة، وتكون عرضة للبطلان إذا طعن عليها لتأثرها بمصالحه، وهو عيب جوهري يلحق سبب القرار الوزاري وغايته، ويصمه بعدم المشروعية.

* ولا يجوز للوزير خلال توليه أعمال منصبه الوزاري، كذلك أن يشتري أو يستأجر مالا من أموال الدولة ولو بطريق المزاد العلني، أو أن يؤجرها او يبيعها شيئا من أمواله أو يقايضها عليه وواضح في هذ الحظر الحكمة الدستورية التي تنأى بالوزير عن مواضع الشبهة في قيامه بأعمال وزارته، وفي مقدمتها شبهة تعارض المصالح واستغلال النفوذ بما يحقق مصالحه، وإذا تجاوز الوزير هذا الحظر وباع أو اشترى أو تقايض مع الدولة أو أي من أجهزتها أو مؤسساتها، فإن ذلك في رأينا يترتب عليه أيضا مساءلة الوزير قانونيا سواء من الناحية السياسية أو الجزائية، إلى جوار ما قد يلحق قراراته الوزارية من شبهة، وتكون عرضة للبطلان اذا طعن عليها لتأثرها بمصالحه، وهو عيب جوهري يلحق سبب القرار الوزاري وغايته، ويصمه بعدم المشروعية.

محمد المقاطع